陳豪

郭山澤/漫畫
　　民以食為天，農以耕為本。目前，我國人均耕地面積僅1.3畝，只相當於世界人均水平的1/3。為保護耕地，中央先後出台了一系列文件，在一定程度上遏制了非法占地現象，但與此同時，農村土地私下流轉導致土地遭破壞的現象也時有發生。近日，經上海市閔行區檢察院提起公訴，導致約45畝農用地遭嚴重破壞的被告人金懷華，被法院以非法占用農用地罪判處有期徒刑六個月，並處罰金5萬元。
　　農用地兩次被違規轉包
　　上海市閔行區華漕鎮趙家村與嘉定區江橋鎮高家村交界處，蘇州河北邊，有一片面積約50畝的農用地。自上世紀80年代起，這片土地就一直被趙家村村民用於果蔬種植。1995年1月，這片土地被家住浦東的湯某租下，時價每畝500元，租期30年，用於蔬菜種植。2012年9月，湯某在僅口頭告知趙家村村主任的情況下，將這片土地轉包給嘉定籍男子鬱某，雙方約定租金為每畝6000元，期限為10年，但合同未寫明土地的使用用途。
　　沒多久，鬱某開始對土地進行平整，準備修建廢品回收站，幸好趙家村村委會及時發現並阻止了鬱某的行為。經過協調，鬱某在當年12月將土地恢復為農用地，並與湯某重新簽訂了合同，雙方約定未經湯某書面允許不得將土地轉包。然而，就在2013年1月，鬱某在未經湯某書面同意、未向趙家村村委會備案的情況下，與安徽籍男子金懷華和徐廣林(在逃)私下簽訂了租賃合同，將50畝農用地中的45畝出租，租期10年，用途為果樹種植。
　　讓人沒想到的是，金懷華和徐廣林也擅自改變土地用途，他們先是讓人推平土地，隨後又安排卡車將建築垃圾堆放到耕地上。不久，其中的10畝土地就被澆灌上20釐米厚的水泥。趙家村村委會發現兩人的行為後立即進行阻止，但兩人總是口頭上答應，停工一段時間後又偷偷摸摸繼續施工。至2013年5月，兩人在硬化的水泥地上建起彩鋼板房，並開始沿著蘇州河建設活動板房，準備用作廠房出租。
　　土地種植條件遭嚴重破壞
　　趙家村村委會立即向鎮政府彙報了金懷華和徐廣林破壞農用地的行為，並多次進行勸說，甚至還報了警，但兩人置若罔聞。無奈之下，村委會向相關部門求助，後上海市規劃和國土資源管理局進行了執法檢查，責令金懷華停止非法行為，但金懷華卻拒收送達通知書。
　　2013年7月，閔行區土地執法隊聯合區城管隊找到金懷華和徐廣林，要求兩人把違章建築自行拆除並恢復土地原樣。但兩人回去後，只是將部分板房拆除。2013年10月，閔行區規劃和國土資源管理局和上海市規劃和國土資源執法監察總隊將此案移送至公安機關，後兩人被網上追逃。2014年2月，金懷華被抓獲，後被移送至閔行區檢察院審查起訴。
　　根據相關部門出具的檢測報告，金懷華和徐廣林兩人占用區域的農用地面積約45畝(含28.74畝基本農田)，區域內的表層土壤被大量建築垃圾覆蓋，導致土壤質地發生改變，同時區域內被開挖多處深度為30至60釐米的土坑，造成有效耕作土壤缺失，土地自然質量等級從原來的15等下降至7等，種植條件遭嚴重毀壞。根據我國相關法律規定，毀壞基本農田5畝以上就涉嫌犯罪，閔行區檢察院遂對金懷華提起公訴。
　　農用地私下流轉欠規範
　　近年來，隨著市場經濟的發展和城市化進程的推進，農村土地流轉面積不斷加大，速度不斷加快。以上海為例，截至2013年底，上海郊區農戶承包地面積180.5萬畝，已流轉面積達118.8萬畝，流轉欠規範，如不申請、不備案、不登記等問題仍一定程度存在。
　　據辦案檢察官介紹，一方面，部分農戶對農用地規範流轉的意識單薄，認為土地如何流轉是自己的事，大多數都通過熟人介紹而將土地私自轉包。本案中，湯某先是將土地轉包給鬱某，鬱某又再次轉包，兩次轉包均為私下進行，未按農村土地承包法的要求向村委會備案，也影響到了本村村民的優先承租權。同時，一些農戶受知識水平所限，簽訂的合同多是手續不全或是內容不詳，從而影響到了流轉合同的法律效力，容易產生糾紛和難以處理。
　　另一方面，農村土地承包法規定土地承包經營流轉不得改變土地的農業用途，但一些農民為謀取更大的經濟利益，置國家法律於不顧，擅自改變土地用途，且常採用陽奉陰違、積少成多的方法來建造廠房、倉庫等違章建築。由於這類案件一般是在相關行政機關處理無果後才進入司法程序，周期較長，往往在此期間土地已遭嚴重破壞。本案中，自2013年1月違章動工至當年10月被移送至公安機關，被告人累計建成違章建築3200餘平方米。而閔行區檢察院2012年辦理的另一起非法占用農用地案中，犯罪分子累計建成4661平方米違章建築，且用於經營農家樂達兩年半之久。另外，由於建造過程需要對土地進行平整和硬化，即使事後違章建築被拆除，殘留在土壤中的建築垃圾仍會對土壤質量造成一定影響。
　　但存方寸地，留與子孫耕
　　今年初，國土資源部下發了《關於強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求各地將保護耕地作為土地管理的首要任務，嚴守18億畝耕地保護紅線。
　　為推動農村土地流轉的規範化和有序化，辦案檢察官建議從以下三個方面著手：首先要做好農村土地管理的登記及流轉檔案管理工作，核實農村土地承包情況，對農村土地承包冊進行清理核實，尤其是對轉包情況進行清查，確保農村土地承包經營權資料的準確、完整；其次，政府管理部門可以考慮為農戶提供統一規範、內容合法的格式流轉合同文本，基層組織特別是村委會要加強監督，指導農戶使用格式合同，促進農村土地流轉由自發逐步向自覺依法規範流轉，減少糾紛及非法占地案件的發生；最後，要加強農村土地流轉服務平臺的建設，建立農村土地承包經營權流轉體系，“上海在2011年12月驗收通過了‘上海農村土地承包經營管理信息平臺’，該平臺具備承包管理、流轉管理、調解仲裁、政策法規四大功能模塊，基本實現了土地承包動態化管理，形成了可查詢、可追溯、可彙總、可展示的土地承包管理信息系統，具有一定的借鑒意義”。